อรรถพล เจริญชันษา อธิบดีกรมควบคุมมลพิษ (คพ.) รับมอบอำนาจจากปลัดกระทรวงทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม ยื่นอุทธรณ์คัดค้านคำพิพากษาของศาลปกครองเชียงใหม่ ฉบับลงวันที่ 8 เมษายน 2564 ตามที่ศาลปกครองเชียงใหม่ได้มีคำพิพากษาให้ผู้ถูกฟ้องคดี (คณะกรรมการสิ่งแวดล้อมแห่งชาติ) ใช้อำนาจตามมาตรา 59 แห่ง พ.ร.บ.ส่งเสริมและรักษาคุณภาพสิ่งแวดล้อมแห่งชาติ พ.ศ. 2535 ประกาศในราชกิจจานุเบกษากำหนดให้ท้องที่ จ.เชียงใหม่ เชียงราย ลำพูน และแม่ฮ่องสอน เป็นเขตควบคุมมลพิษ เพื่อดำเนินการควบคุม ลด และขจัดมลพิษ ทั้งนี้ให้ดำเนินการภสยใน 30 วัน นับแต่วันที่คำพิพาษาถึงที่สุด
คณะกรรมการสิ่งแแวดล้อมแห่งชาติถูกยื่นฟ้องโดย ภูมิ วชร เจริญผลิตผล ชาวบ้านจาก ต.บ้านปง อ.หางดง จ.เชียงใหม่ เพราะได้รับผลกระทบจากปัญหาฝุ่นควันมาอย่างต่อเนื่องและไม่ได้รับการแก้ไข ทว่าคณะกรรมการสิ่งแวดล้อมฯ ซึ่งดำเนินงานผ่านกระทรวงทรัพย์ไม่เห็นด้วยกับคำพิพากษาของศาล เนื่องจากเห็นว่ายังมีข้อเท็จจริงและข้อกฎหมายที่คลาดเคลื่อนจากความเป็นจริง จึงขออุทธรณ์คัดค้านคำพิพากษาของศาล
อธิบดี คพ.ระบุในคำอุทธรณ์ว่า ไม่ได้ละเลยต่อหน้าที่ตามกฎหมายในการประกาศเขตควบคุมมลพิษตามมาตรา 59 พ.ร.บ.ส่งเสริมและรักษาคุณภาพสิ่งแวดล้อมแห่งชาติ เนื่องจากได้พิจารณาแล้วเห็นว่า ในการแก้ไขปัญหามลพิษด้านฝุ่นละอองในพื้นที่ จ.เชียงใหม่ เชียงราย ลำพูน และแม่ฮ่องสอน ต้องใช้กลไกระดับชาติ การบูรณาการทุกภาคส่วน และข้อตกลงระหว่างประเทศ (ข้อตกลงอาเซียนว่าด้วยมลพิษจากหมอกควันข้ามแดน Asian Agreement on Transboundary Haze Pollution)
นอกจากนี้ คณะรัฐมนตรี (ครม.) ได้มีมติเมื่อวันที่ 12 กุมภาพันธ์ 2562 กำหนดให้ “การแก้ไขปัญหามลภาวะด้านฝุ่นละออง” เป็นวาระแห่งชาติ โดยมอบหมายให้ผู้ถูกฟ้องเป็นกลไกหลักร่วมกับกระทรวงทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม (ทส.) และหน่วยงานที่เเกี่ยวข้องขับเคลื่อนวาระแห่งชาติดังกล่าวให้เกิดผลเป็นรูปธรรมโดยเร็ว ซึ่งกระทรวง ทส.ได้จัดทำแผนปฏิบัติการขับเคลื่อนวาระแห่งชาติ และได้เสนอให้ผู้ถูกฟ้องคดีพิจารณาเห็นชอบตามความในมาตรา 13 (7) แห่ง พ.ร.บ.ส่งเสริมฯ และ ครม.ได้มีมติเห็นชอบกับแผนดังกล่าวเมื่อวันที่ 1 ตุลาคม 2562
นอกจากนี้ ผู้ถูกฟ้องยังได้แต่งตั้งคณะอนุกรรมการด้านวิชาการแก้ไขปัญหามลภาวะทางอากาศ ลงวันที่ 31 มกราคม 2563 เพื่อทำหน้าที่เสนอแนะนโยบายตามหลักวิชาการต่อคณะกรรมการสิ่งแวดล้อมฯ โดยเฉพาะการจัดการเชื้อเพลิงและการควบคุมไฟในพื้นที่ 9 จังหวัดภาคเหนือ รวมถึงการแต่งตั้งคณะอนุกรรมการการแก้ไขปัญหามลพิษทางอากาศภายใต้การกำกับของผู้ถูกฟ้องคดีเพื่อสร้างการรับรู้และความเข้าใจให้แก่ประชาชนไม่ให้เกิดความตื่นตระหนกในการรับมือกับภาวะวิกฤตฝุ่นละออง
ต่อมาคณะกรรมการสิ่งแวดล้อมฯ ได้ประชุมและมีมติเมื่อวันที่ 23 กันยายน 2563 เห็นชอบข้อเสนอแนวทางการแก้ไขปัญหาฝุ่นละออง PM2.5 ในช่วงวิกฤต ปี 2563-2564 และข้อเสนอด้านการสื่อสารสร้างการรับรู้และความเข้าใจเรื่อง PM2.5 ต่อสาธารณชน
ดังนั้น หากคณะกรรมการสิ่งแวดล้อมฯ ในฐานะผู้ถูกฟ้องคดีประกาศให้ทั้ง 4 จังหวัดเป็นเขตควบคุมมลพิษจะเป็นการทำงานซ้ำซ้อนและเพิ่มภาระในการจัดทำแผนลดและขจัดมลพิษให้กับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นโดยไม่จำเป็น เนื่องจากแแผนจะถูกแยกย่อยเป็นแผนระดับจังหวัด ไม่ครอบคลุมปัญหาระดับภูมิภาค เนื่องจากปัญหามลพิษมีแหล่งกำเนิดทั้งจากภายในและภายนอกพื้นที่เป็นบริเวณกว้างและรวมถึงแหล่งกำเนิดมลพิษจากประเทศเพื่อนบ้าน จึงเหมาะสมกับนโยบายและแผนปฏิบัติการขับเคลื่อนวาระแห่งชาติ “การแก้ไขปัญหามลพิษด้านฝุ่นละออง” ซึ่งอยู่ระหว่างการดำเนินการของคณะกรรมการสิ่งแวดล้อมฯ
พร้อมกันนี้ ในปี 2560 ยังได้เริ่มใช้กลไก พ.ร.บ.ป้องกันและบรรเทาสาธารณภัย ปี 2550 ซึ่งผู้ว่าฯ สามารถใช้อำนาจเบ็ดเสร็จในการบริหารจัดการในการดำเนินการ และได้มีการถอดบทเรียนประจำทุกปีเพื่อปรับปรุงการทำงานให้สอดคล้องกับสถานการณ์ บริบท และเทคโนโลยี โดยเฉพาะการดำเนินการตามมาตรการภายใต้แผนขับเคลื่อนวาระแห่งชาติตามมติ ครม. ทำให้สามารถดำเนินการได้ทันทีในทุกระดับและทุกหน่วยงาน โดยไม่มีข้อจำกัดทั้งเรื่องแผนงานและงบประมาณ ซึ่งบรรเทาปัญหาฝุ่นละอองมาเป็นลำดับ
จากสถานการณ์ปัจจุบันพบว่า ปริมาณจุดความร้อนในพื้นที่ภาคเหนือลดลงกว่าร้อยละ 50 เมื่อเปรียบเทียบกับปี 2563 ในช่วงเวลาเดียวกัน จึงไม่จำเป็นต้องประกาศเป็นเขตควบคุมมลพิษ ซึ่งอาจจะส่งผลเสียมากกว่าผลดี โดยเฉพาะผลกระทบด้านภาพลักษณ์ การพัฒนาด้านเศรษฐกิจ การลงทุน และการท่องเที่ยวของพื้นที่จังหวัดนั้น
คำอุทธรณ์ของ ทส. ยังมีคำชี้แจงของแต่ละจังหวัดด้วย โดย ผู้ว่าเชียงรายแจ้งว่า ปริมาณฝุ่น PM2.5 ที่สูงขึ้นไม่ได้มีต้นเหตุจาก จ.เชียงราย แต่มีสาเหตุมาจากหมอกควันข้ามแดนซึ่งเป็นปัจจัยที่ไม่สามารถควบคุมได้ จึงมีความเห็นว่าการประกาศให้เชียงรายเป็นเขตควบคุมมลพิษไม่สามารถแก้ไขปัญหาฝุ่นละอองข้ามแดนได้
ผู้ว่าฯ ลำพูน แจ้งว่า ข้อมูลในปี 2562-2564 ปริมาณค่าฝุ่น PM2.5 มีค่าลดลงตามลำดับ จังหวัดได้รับผลกระทบจากหมอกควันข้ามแดน และจากพื้นที่ภาคเหนือตอนล่างและภาคกลางตอนบนจากการเผาในพื้นที่เกษตร การประกาศเขตฯ จะส่งผลกระทบต่อธุรกิจการท่องเที่ยวและการลงทุน
ด้านรองผู้ว่าฯ แม่ฮ่องสอนแจ้งว่า จังหวัดมีปัญหาเรื่องงบประมาณ และหากประกาศเขตฯ แต่ละท้องถิ่นของแม่ฮ่องสอนมีรายได้ไม่มาก ต้องขอรับการสนับสนุนงบประมาณจากส่วนกลาง และพื้นที่ส่วนใหญ่ของจังหวัดเป็นพื้นที่ป่า
ขณะที่รองผู้ว่าฯ เชียงใหม่ แจ้งว่า จังหวัดโดยมหาวิทยาลัยเชียงใหม่ได้มีการศึกษาการจัดทำแบบจำลองเกี่ยวกับปัญหาฝุ่น PM2.5 พบว่า ปัญหาฝุ่นร้อยละ 50 มาจากหมอกควันข้ามแดน จังหวัดไม่เห็นด้วยในการประกาศเขตฯ เนื่องจากอาจส่งผลกระทบกับโรงงานอุตสาหกรรมที่ดำเนินการได้ตามมาตรฐาน
ดังนั้น การที่ศาลปกครองเชียงใหม่มีคำพิพากษาว่า หากมีปัญหามลพิษและปัญหามลพิษดังกล่าวมีแนวโน้มถึงขนาดเป็นอันตรายต่อสุขภาพอนามัยของประชาชนหรืออาจก่อให้เกิดผลกระทบเสียหายต่อคุณภาพสิ่งแวดล้อม ผู้ถูกฟ้องคดีมีความผูกพันที่ต้องประกาศกำหนดให้พื้นที่นั้นเป็นเขตควบคุมมลพิษ หากไม่ดำเนินการจะถือว่าเป็นการละเลยต่อหน้าที่ตามกฎหมายนั้น จึงไม่ชอบด้วยกฎหมาย
กระทรวง ทส.ยังได้อธิบายสาเหตุปัญหาไฟป่าในพื้นที่ภาคเหนือด้วยว่า เกิดจากกิจกรรมในพื้นที่ คือ 1) การบุกรุกป่าเพื่อเพิ่มพื้นที่ทำกิน และการขยายตัวอย่างรวดเร็วของการปลูกข้าวโพดเลี้ยงสัตว์ โดยปี 2562 มีการบุกรุกป่าสงวนแห่งชาติในความรับผิดชอบกรมป่าไม้ มีจำนวนคดีบุกรุก 1,762 คดี มีพื้นที่ถูกบุกรุก 34,491 ไร่ เพิ่มจากปี 2561 มีจำนวนคดีบุกรุก 1,519 คดี มีพื้นที่ถูกบุกรุก 33,784 ไร่
ส่วนพื้นที่ป่าในเขตอุทยานแห่งชาติในความรับผิดชอบของกรมอุทยานแห่งชาติ สัตว์ป่า และพันธุ์พืช ปี 2562 มีจำนวนคดีบุกรุก 1,046 คดี มีพื้นที่ถูกบุกรุก 16,534 ไร่ ลดลงจากปี 2561 มีจำนวนคดีบุกรุก 1,531 คดี มีพื้นที่ถูกบุกรุก 22,012 ไร่ ทั้งพื้นที่ป่าสงวนฯ และพื้นที่ป่าอนุรักษ์พบว่าปี 2562 มีคดีบุกรุกรวม 2,772 คดี มีพื้นที่ถูกบุกรุก 51,025 ไร่
ขณะเดียวกัน ทั้ง 4 จังหวัดมีพื้นที่เผาสะสมทั้งจากเผาเพื่อล่าสัตว์และหาของป่า รวมทั้งเผารอบป่าและลามเข้าป่ารวมทั้งสิ้น 4,204,884 ไร่ นอกจากนั้นมีการเพิ่มขึ้นของการปลูกพืชเชิงเดี่ยว โดยเฉพาะข้าวโพดเลี้ยงสัตว์ซึ่งเกษตรกรจะเผาเพื่อเตรียมพื้นที่เพาะปลูกและกำจัดเศษวัสดุทางการเกษตรเช่นเดียวกับเกษตรในพื้นที่ป่า พบว่า เนื้อที่เพาะปลูกข้าวโพดเลี้ยงสัตว์ใน 17 จังหวัดภาคเหนือ ระหว่างปี 2561-2563 มีแนวโน้มเพิ่มสูงขึ้น โดยมีเนื้อที่เพาะปลูกปี 2561 จำนวน 4,682,925 ไร่ ปี 2562 จำนวน 4,736,264 ไร่ และปี 2563 จำนวน 4,731,174 ไร่
เมื่อพิจารณาเนื้อที่เพาะปลูกข้าวโพดเลี้ยงสัตว์รายจังหวัด ระหว่างปี 2561-2563 พบว่า จ.เชียงใหม่และแม่ฮ่องสอน มีแนวโน้มเพิ่มขึ้น เชียงรายมีแนวโน้มลดลง และลำพูนไม่เปลี่ยนแปลง และเมื่อพิจารณาภาพรวมพื้นที่เพาะปลูกของทั้ง 4 จังหวัด ระหว่างปี 2561-2563 พบว่า มีแนวโน้มเพิ่มสูงขึ้น (ข้อมูลจากสำนักงาน สศก., สถิติการเกษตรของประเทศไทย ปี 2563)
สำหรับจุดความร้อนจากประเทศเพื่อนบ้านในปี 2564 (1 ม.ค. – 25 เม.ย. 2564) ปริมาณจุดความร้อนรวมของทั้งภูมิภาคมีค่าเท่ากับ 747,883 จุด โดยเมียนมามีจุดความร้อนสูงสุดจำนวน 336,449 จุด ไทยมีจุดความร้อนอันดับ 4 ของอนุภูมิภาคแม่โขง อยู่ที่ 99,293 จุด หรือคิดเป็นร้อยละ 13.3 ของจุดความร้อนทั้งหมดในอนุภูมิภาคแม่โขง กัมพูชา 158,000 จุด ลาว 117,323 จุด และเวียดนาม 36,818 จุด
คพ.โดยอธิบดีในฐานะตัวแทนผู้ถูกฟ้องสรุปว่า แม้คณะกรรมการสิ่งแวดล้อมฯ ไม่ได้ประกาศกำหนดให้พื้นที่ จ.เชียงใหม่ เชียงราย ลำพูน และแม่ฮ่องสอน เป็นเขตควบคุมมลพิษ แต่การดำเนินการตามแผนปฏิบัติการขับเคลื่อนวาระแห่งชาติฯ ก็มีความเข้มข้นไม่แตกต่างจากประกาศกำหนดเป็นเขตควบคุมมลพิษตามที่ศาลปกครองเชียงใหม่คาดหวัง เพราะได้ดำเนินการตามแผนปฏิบัติการ
รวมถึงงบประมาณขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเองในกรณีหน่วยงานไม่ได้รับการจัดสรรงบฯ หรือได้รับการจัดสรรไม่เพียงพอ ก็สามารถขอรับการจัดสรรจากงบกลางรายการเงินสำรองฉุกเฉินหรือจำเป็น เพื่อช่วยเหลือ แก้ไขหรือบรรเทาความเดือดร้อนให้กับประชาชน หรือขอรับการสนับสนุนจากกองทุนสิ่งแวดล้อม ซึ่งปี 2564 สำนักงานทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อมจังหวัด ใน 17 จังหวัดภาคเหนือได้รับการสนับสนุนงบฯ เพื่อดำเนินโครงการบริหารจัดการเชื้อเพลิง “ชิงเก็บ ลดเผา” วงเงิน 33 ล้านบาท
และโครงการส่งเสริมการมีส่วนร่วมของเครือข่าย ทสม. ในการจัดการปัญหาไฟป่าหมอกควัน จำนวน 49 โครงการ วงเงิน 24 ล้านบาท สำหรับสนับสนุนประชาชนและชุมชนในท้องถิ่นในการป้องกันและแก้ไขปัญหาไฟป่า ฯลฯ
ฉะนั้น สถานการณ์ฝุ่นละอองในพื้นที่ 4 จังหวัด มีแนวโน้มดีขึ้นตามลำดับ แม้ว่ามีข้อจำกัดในปัจจัยที่ไม่สามารถควบคุมได้ ได้แก่ สภาพภูมิประเทศของภาคเหนือที่เป็นแอ่งกระทะทำให้ฝุ่นละอองกระจายตัวได้ไม่ดี เกิดการสะสมในพื้นที่ ช่วงฤดูหนาวมีความกดอากาศสูงจากจีนแผ่ปกคลุมมายังภาคเหนือส่งผลให้อากาศนิ่งและเกิดภาวะอุณหภูมิผกปัน ทำให้ฝุ่นละอองสะสมอยู่ในพื้นที่ รวมถึงฝุ่นละอองที่ถูกพัดพามาจากจังหวัดใกล้เคียงและประเทศเพื่อนบ้าน
อย่างไรก็ตาม การประเมินผลการปฏิบัติงานตามตัวชี้วัดของแผนปฏิบัติการขับเคลื่อนวาระแห่งชาติ (เปรียบเทียบปี 2563-2564 ในช่วงเวลาเดียวกันระหว่างวันที่ 1 ม.ค.-25 เม.ย.) พบว่าประสบผลสำเร็จเป็นไปตามตัวชี้วัด คือ 1) จำนวนวันที่ฝุ่นละอองอยู่ในเกณฑ์มาตรฐานในช่วงวิกฤตเพิ่มขึ้นร้อยละ 9.8 (ตัวชี้วัดกำหนดให้เพิ่มขึ้นร้อยละ 5 ต่อปี) 2) จำนวนจุดความร้อนในพื้นที่ป่า พื้นเกษตร พื้นที่ริมทางและพื้นที่ชุมชนลดลงร้อยละ 51.1 หรือลดลงทุกจังหวัด โดยเฉพาะเชียงใหม่ เชียงราย ลำพูน และแม่ฮ่องสอน ลดลงร้อยละ 63.3 82.9 28.8 และ 11.1 ตามลำดับ
สรุปได้ว่าแม้จะยังไม่เป็นไปตามเป้าหมายที่ต้องการ แต่จากการดำเนินงานตามแนวทาง “4 มาตรการเชิงพื้นที่ 5 มาตรการบริหารจัดการ” ของทุกภาคส่วนที่ผ่านมาส่งผลให้สถานการณ์หมอกควัน ไฟป่า และฝุ่นละอองดีขึ้นเป็นลำดับ โดยในปี 2564 พบว่าพื้นที่ภาคเหนือจุดความร้อนลดลงกว่าร้อยละ 50 และค่าเฉลี่ยฝุ่นละออง PM2.5 ลดลงกว่าร้อยละ 10 ในช่วงเวลาเดียวกันของปี 2563
ดังนั้น แสดงให้เห็นว่าปัญหามลพิษจากฝุ่นละออง PM2.5 ในพื้นที่ 4 จังหวัดภาคเหนือนั้นยังสามารถป้องกันและแก้ไขได้โดยใช้อำนาจตามกฎหมายอื่นที่เกี่ยวข้อง มิใช่กรณีจำเป็นต้องประกาศเป็นเขตควบคุมมลพิษซึ่งไม่มีประสิทธิภาพในการป้องกันแก้ไขปัญหามลพิษทางอากาศข้ามเขตองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ข้ามเขตจังหวัด และข้ามเขตพรหมแดนของประเทศ
อีกทั้งการประกาศเขตฯ ใน 4 จังหวัดในคราวเดียวกันยังเป็นการเพิ่มภาระอันไม่จำเป็นแก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นหลายแห่งที่ไม่ได้เป็นต้นเหตุของปัญหา PM2.5 ในการต้องจัดทำแผนเพื่อลดและขจัดมลพิษในประกาศเขตฯ
ด้วยเหตุดังกล่าวข้างต้นคำพิพากษาของศาลปกครองเชียงใหม่จึงไม่อาจรับฟังได้ จึงขอให้ศาลปกครองสูงสุดได้โปรดมีคำพิพากษา/คำสั่งให้ยกฟ้องคดีของผู้ฟ้องคดี
